從瘦肉精美牛到自由貿易

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本文摘要:「小農耕作與永續台灣系列講座」春夏場次在4/20展開，首先邀請中興大學應用經濟系陳吉仲教授，探討近來沸沸揚揚的瘦肉精美牛議題所涉及的不同面向。本文刊出台灣農村陣線青年肇尉為這場講座做的完整記錄。上下游也將持續刊登這系列講座的內容記錄。（圖片：4/20於文山社大舉行第一場系列講座，邀請陳吉仲教授分析瘦肉精美牛議題與自由貿易）

編按：

小農耕作，是在地技藝的傳承，是在地經濟的基礎，是民生穩定的支持，也是社會生活的豐沛載體。不只是浪漫，更是永續未來的出路。由台灣農村陣線、文山社大與旗美社大所舉辦的「小農耕作與永續台灣系列講座」，將常態舉行，邀請各界共同探索台灣發展小農農業的未來。

2012年講座春夏場次在4/20展開，首先邀請中興大學應用經濟系陳吉仲教授，以「從美牛議題看台灣農業在自由貿易的角色及其因應之策略」為題，探討近來沸沸揚揚的瘦肉精美牛議題所涉及的不同面向。本文刊出台灣農村陣線青年肇尉為這場講座做的完整記錄。上下游也將持續刊登這系列講座的內容記錄，同時邀請大家親臨現場，與講師、同學激盪出更多對於小農永續耕作的想像。

本系列第二場講座將在週五晚間展開，邀請曾留學日本、現任農委會農田水利處副處長胡忠一，講題為「日本地產地消與食農校育」。相關資訊請見這裡。

以下，是「小農耕作與永續台灣系列講座」第一場，陳吉仲教授講述美牛進口爭議與台灣貿易開放之情形，由肇尉記錄整理。

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文/陳吉仲口述  徐肇尉整理

前言

台灣農業的問題大多是來自政策，從十年前加入WTO與最近幾年展開的自由貿易協定（FTA），就會發現自由貿易對台灣農業的影響越來越大。貿易自由化後，對農業部門產生各種損失，但相關單位卻沒有再進一步考量。

今天主要和大家分享WTO的相關規範，和目前雙邊貿易協定的進展，最重要的是，今天會介紹美韓簽FTA的結果，用來對照我們現在與美國簽定瘦肉精美牛進口的狀況。

韓國在2003年在談美國牛肉進口是在FTA的架構下去談的，我們台灣正好相反：是要先讓美國牛進來，我們才能去談。這是完全不對的，這些進口談判本來就是在貿易協定的架構下談，但我們卻是相反，為什麼？這答案就給各位思考。未來台灣要與紐西蘭簽FTA，和中國的ECFA要轉向互利，那我們會碰到什麼問題?農業部門有沒有因應的策略?

開放美牛瘦肉精進口，重點不在於美牛本身，而是含有瘦肉精的豬跟雞也會跟著進來。國產牛肉只佔國內市場的5%，所以瘦肉精美牛衝擊的是消費者健康，但消費者反而比較願意吃本土牛肉，所以對國內養牛產業是正面的。實際上，開放瘦肉精美牛進口，對國內養豬、養雞業的衝擊更大。

過去還有關稅配額的規定，不過到2005年關稅配額只剩12.5%，影響不大。去年我們開放了大部份的美國豬肉和雞肉進口，一年進口了62萬公頓，國內產量只有80幾萬公頓。不過這也牽涉到美國國內自己產業間的競爭角力，由於台灣豬雞的飼料大多從美國進口，如果國內豬肉市場受到衝擊，未來飼料的進口就會減少，美國的穀物協會也會抗議，所以實際上美國政府也在權衡。

開放美牛為經濟？

政府為什麼要進口美牛，就是為了重啟我們與美國的FTA談判，也為我國加入TPP（泛太平洋戰略經濟夥伴關係協定）鋪路。在日本，他們認知到加入FTA會對糧食自給產生嚴重的影響，農業部門也會有反對聲音。而台灣政府甚至不是在FTA架構下談瘦肉精美牛的進口，這就根本沒有所謂退讓的問題。

另一方面，與中國開啟雙邊貿易之後，台灣的薪資水平逐漸下降，很多人擔心，貿易自由化對於貧富差距造成顯著的影響。

貿易自由化將直接影響台灣農業

貿易自由化，對國家是溫水煮青蛙，對農業部門則會產生直接的影響。許多產品也都自中國大陸進口，產生更多的問題。從農業部門來看美牛議題，是三輸的局面：一是美牛開放影響台灣豬雞產業；第二是為了國家的經濟成長而開放自由貿易，會對國內農產品市場造成更嚴重的影響；未來倘若加入TPP，同樣也是對農業部門造成衝擊。

從WTO看FTA（自由貿易協定）

WTO內部談判是共識決，會產生團體的鬥爭，造成談判無法進行。目前開始進行單邊的談判，就是針對FTA的協定，而WTO裡，與美牛相關的協定包含：農業協定、關稅貿易協定和食品與動植物檢疫措施。

「農業協定」的內容包括了：一是市場開放，這包含關稅調降、非關稅措施關稅化、特別待遇。二是境內支持貸削減，我們國內一年補助農業部門至少860億，休耕就佔110億，稻米的保價收購至少80億，今年肥料補貼40億（其中，化學肥料的補貼這是非常破壞環境的補貼，但是目前還拿不掉），還有老農津貼。這些都是要削減的部份。三是食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定，裡面有國際標準的定義，我們也可以比國際標準更高的規範來制定。

但是這些都是WTO的架構。現在的FTA是雙邊談判，因此就沒有受到這個協定的限制。

台灣農產品貿易自由化的情況

最新的WTO談判呈現膠著狀態，因此各國開始展開區域的貿易協定，目前大概有511個正在進行，真正生效的大概有319個。貿易的自由化有分貨品（工、商、農）與服務。台灣有12個貿易國，目前有191個貿易自由化的雙邊簽署。台灣現在已簽署了5個協定，其中和中南美洲的簽署大多是基於政治考量，最近則要和紐西蘭簽FTA。FTA的規範，包含生效日期、期程、產品的削減、關稅配額，都會有清楚的規定。

韓國與美簽定FTA經驗，可供台灣借鏡

韓國與美國簽了FTA，不過美國稻米依然不能進口韓國。原因是韓國農民上街頭，燒了好幾輛車。所以民間表達訴求是有用的，我們該不該走上街頭？站在農業部門的立場來說，當然要阿，就像當年520農運直接促成了農民保險。

另外，對政府而言也是如此，如果沒有國內壓力，政府就沒有談判的籌碼。農民的行動可以對談判施加壓力，韓國的例子可以提供我們作為借鏡。美韓FTA協定，在關稅比例的部分，韓國達到80.41%，十年後達到97.94%；10年內，關稅陸續都將取消。

FTA最終的簽署條件，其實都是談判角力的結果。因此我們當然希望，台灣政府在談判的時候，能夠把敏感性產品的開放時程拉長，並且透過關稅配額的方式來保護。

美韓是在FTA的規範架構之下，再談美牛進口議題。而台灣是先談美牛進口，才有條件談FTA簽署。這樣一來，我們是否能比照韓國的模式？這需要雙方談判，但是比較難達成，因為我們的經濟力量較小，加上執政黨與美國的關係，這些都會使我們在與美國談判時，比較難以談成與韓國相似的條件。

就美韓FTA的經濟效益來說，美國的GDP會增加，韓國也會出口更多電子產品，因此關稅的變動對產業影響很大。電子產業是韓國簽定FTA的重要因素，韓國GDP一定會增加，但是農業部門卻大受影響，尤其是在水果、蔬菜、乳製品、畜產品上。這是我們需要考量的地方。韓國政府評估農業的損失，會在協定簽署後第五年開始受影響，十年後會損失2.47%，而民間的評估數字更大，是政府認為的12倍。這些數字也提供我們一個參考，簽署貿易自由化，對於農業部門的影響會是什麼。

本文摘要:「小農耕作與永續台灣系列講座」第一場，陳吉仲教授講述美牛進口爭議與台灣貿易開放之情形。貿易自由化對農產品市場形成衝擊，從WTO、ECFA到FTA，已經對台灣農業造成相當影響，而農業部門、政府單位應該如何因應，才能確保國家糧食安全與自給？（圖片：去年11月，韓國民眾走上街頭，訴求「NO KORUS FTA」反對韓美簽署FTA。來源：flickr_lmjl）



編按：由台灣農村陣線、文山社大與旗美社大所舉辦的「小農耕作與永續台灣系列講座」，2012年講座春夏場次在4/20展開，首先邀請中興大學應用經濟系陳吉仲教授，以「從美牛議題看台灣農業在自由貿易的角色及其因應之策略」為題，探討近來沸沸揚揚的瘦肉精美牛議題所涉及的不同面向。上下游將持續刊登這系列講座的內容記錄，同時邀請大家親臨現場，與講師、同學激盪出更多對於小農永續耕作的想像。本系列第二場講座將在週五晚間展開，邀請曾留學日本、現任農委會農田水利處副處長胡忠一，講題為「日本地產地消與食農校育」。相關資訊請見這裡。以下，是「小農耕作與永續台灣系列講座」第一場，陳吉仲教授講述美牛進口爭議與台灣貿易開放之情形，由肇尉記錄整理，分為（上）、（下）兩篇。要閱讀上篇，請點選這裡。————————————————————————————————-（接續上文）後ECFA：830項清單即將開放、恐造成一年32億農業損失過去十年來，台灣向大陸進口的農產品總額大於出口額度，在14億美元的貿易額中，大概有1億多元的逆差。台灣出口的農產品主要以魚類、茶等較具競爭力的商品。我們主要向中國進口穀類（玉米），而且當美國玉米價格高漲，最後可能大部份的玉米會改由大陸進口──這些都是基因改造的玉米；另外，蔬菜和茶也進口很多。進口茶佔了1/4的消費量，市面上多數的茶是進口後再加工包裝的。畜產品的部份，原本對中國乳製品的進口量相當高，在毒奶粉事件之後就禁止了，現在大多是加工品為主。上述這些產品，自中國進口的比例都慢慢增加。台灣農業部門還有另一個困境，就是與日本的貿易關係。現在台日的貿易慢慢被中國取代，我們在日本市場失去了農產品的競爭力。台灣與中國在加入WTO後，農產品的關稅調降幅度不同。目前我們的關稅都比大陸高，某種程度是在保護農業。如果我們與中國大陸開放雙邊貿易，台灣的關稅調降幅度較大，對農業部門產生的影響會更劇烈。另外，因為價格優勢，可能會有更多中國的蔬菜水果進到台灣市場，食品安全就會是另一個重要的問題。台灣目前還有830項禁止開放的農產品清單，但是這僅限於ECFA簽訂前期的讓利階段，之後到互利階段時，都可以直接進口，而且這些農產品大多是日常可見的。根據模擬推算，到時候農業部門一年會損失32億，影響約2萬3千個農民。上述是ECFA簽訂的直接影響。間接的影響，例如農家所得。根據統計，目前農家所得中，農業外所得佔了將近八成，也就是說，在農家的收入當中，農業收入只佔兩成多，另外近八成則來自其他非農業的工作。雙邊貿易開放之後，傳統產業也受到貿易自由化的影響而萎縮，這使得農家所得直接受到影響，也造成貧富差距擴大。另外，雙邊貿易開放，對於台灣防疫檢疫的影響也是劇烈的。中國現在還有很多動物、植物傳染病，當與中國的貿易越頻繁，防疫、檢疫的問題也會越形嚴重。FTA與台灣農業台紐FTA，今年可能完成簽署紐西蘭有許多有競爭力的產品，這些產品具有出口優勢，開放以後就很容易進入台灣市場。台紐FTA簽署之後，對整體經濟影響不大，主要的影響會集中在乳製品和鹿茸產業上。在簽訂的進度上，今年可能就會完成簽署。台美若簽FTA，農業損失每年將增加100億跨太平洋貿易協定（TPP）起初並非由美國主導，但美國發現這可以制衡中國市場的擴張，所以積極的參與。而台灣也認為TPP有助於經濟發展，一年可增加1.45%的GDP，因此也在積極尋求加入。不過一旦加入，農業部門一年會損失230-300億，影響尤其集中在稻米、水果、畜產品。如果與美國簽定FTA，農業部門每年至少增加100億的損失，影響相當嚴重。貿易自由化與台灣農業：低估的農業價值、犧牲的貿易談判若必須要簽署FTA，農業部門在貿易自由化的趨勢中要扮演什麼角色？只能承受損失嗎？那麼農業對於文化、環境等非市場的價值，又該如何補償？我在這裡想討論的是，一般在討論影響、損失，都是在說市場價值，但是農業有的價值，是無法在市場上買賣的。農業本身具有的使用價值，像是糧食安全、景觀、生態、環境、文化的價值，這些都是農業的正面外部效益，這也是農業存在的價值。例如就糧食安全來看，光是一片稻田的土地價值就超過400億，比稻米的產值還高。但如果再看水稻田的其他多功能價值：氣溫調節的價值有580億、氧氣增加的價值676億、觀光遊憩的價值297億、涵養地下水價值126億，這些加起來超過1000億，但是這些都沒有在市場上被反映出來。同樣的，我們去看森林的多功能價值，森林的水源涵養效益，平均每年為1274億，這些都是統計出來的。一般在談農業部門的市場價值，只佔了GDP的2%，所以在貿易談判上經常就犧牲了農業。然而實際上，農業部門的「總」產值，佔了GDP的13%，農業的實際產值並不像一般認為的那麼低。市場失靈、政府也失靈貿易自由化除了使GDP上升之外，它並不會提高產業的競爭力，像這樣的市場機能是有問題的。真正的市場機能，是在多數供給者和需求者所決定的價格之下，供需雙方的行為，這才叫完全競爭市場。為什麼市場會失靈？因為一項產業的外部性沒有被內部化。例如農業部門提供了上述正面的外部效益，卻沒有被放入市場考量，這就是市場的失靈。當市場失靈，政府就應該介入，透過稅收、管制等方式來校正。若是政府也失靈了，公民就應該要站出來了。很多時候，市場失靈，政府也跟著失靈，像農產品就是如此。政府應該把農業的外部效益納入市場之後，再來談自由貿易，否則無法突顯農產品的價值。我們不能說台灣的稻米比美國貴，就要從美國進口，這就忽略了農業實際的效益，其實遠高於農產品的產值。所以在這樣市場失靈的狀況下，農產品其實不應該開放貿易自由化。政府應積極作為、把預算花在對的地方假設農業開放貿易自由化，那麼現行農業政策應該有所調整，包含休耕政策、肥料補貼、保價收購等，尤其是農業的產銷問題。目前台灣的肥料補貼是日韓的三四倍。合理化施肥要從市場正常化來調節，而台灣農業面臨國內與國外兩個市場體制的變動、和國內天然災害的影響，這些波動對農民的收入影響很大。但是政府目前補貼的農業損失金額只有兩成，台灣農民平均一年損失200億。在糧食安全問題上，普遍存在以稻米為主的錯誤糧食概念。光是提高糧食自給率，不能完全解決糧食問題，台灣現在最重要的是農地的保全。例如工業廢水與農業灌溉水的灌排不分離，使得農地無法使用；還有土地徵收，使得土地轉移到非農業部門。要確保糧食安全，最重要的是有良好的種植土地，以及水資源的確保。所有的已開發國家對糧食安全的看法，不只是數量上安全，還有品質的安全，這是農業部門對社會有貢獻大最的部份。目前台灣的政策是有點本末倒置，糧食安全有許多層面的意義，但現在農委會只討論稻米的供給量。面對貿易自由化的衝擊，農業部門因應的措施，第一個是原產地標示之重要性。目前有許多產品是進口後再加工，產地就可以標示台灣；標示「原產地」對農業的永續有其重要性。第二，重大農業資產的調整方向。第三，確保農地數量：台灣農地數量持續銳減，沒有農地就沒有農業，而農業生產具備糧食安全的功能，應該要以政策保護；可以學習日本「對地補貼」的作法，在政策上把農地數量定死，農民就無法期待農地變更的發生，然後要對於農民維持農地做補貼，也就是對地直接補貼。第四，確保農民所得：外有市場波動，內有氣候變遷，所以國家需要保障農民生產所得，起碼要讓農民能回收生產成本；這要從現行的九五機制，改為全面性的農民所得給付政策。第五，是全面性的農業體檢，這對於消費者是最重要的。我們的政府花了那麼多錢在補助不必要的內容，這些預算應該要拿來做更有用的事情。結論農產品是否該開放貿易自由化？貿易自由化會增加整體產值，這是利益團體所期待的，不過貿易自由化也形成強者越強、分配不均。若從農業部門的角度來看，產值反而是下滑的。在這樣的趨勢之下，要看農業部門能不能有合理的補償，簡單的說，就是要確保農業部門繼續存在。假如我們依然什麼都不做，任憑農業貿易自由化繼續發生的話：從國外進口的蔬菜水果等農產品，會使國內農產的價格在穩定中下跌；造成農民人數減少、農地逐漸釋出，即使政府的各種農業支出持續增加，仍然無法有效提高農民的所得。另一方面，農家的農業外收入又降低，農家總所得減少。加上氣候變遷，未來各種動物病蟲害增加，最終是台灣農業的萎縮，就更談不上糧食安全自給了。政策建議就農民的期望：確保農家收入穩定，期望子女出頭天。就消費者的期望：購買到安全健康、且具有本土文化之農產品。就農業永續的發展：確保一定的農地數量，「但要讓農地的所有者獲得一定的補償」。提問摘錄Q：為何稻米與糧食安全的關係不大？A：這要先問糧食安全的定義是什麼。只講稻米的糧食安全意義不大，因為糧食安全的定義一直在改變，從數量、營養到食品安全。但現在的政策就是只考量糧食的庫存，並不是說稻米不好，而是就糧食安全議題來說，只考量稻米是不對的。Q：關於農地的確保A：目前台灣農地消失的速度是很快的，每年有4千公頃的農地轉為非農業用途。如果要維持糧食安全、自給，未來需要多少的農地？政府完全沒有考量到。所以需要有農業基本法把農地數量做出明確規範，這樣才能繼續讓農業生存下去。當然，劃定為農地後，土地就無法升值，因此需要對地補貼。Q：農委會一直說要提升糧食自給率，但怎麼還會簽各種貿易協定A：因為貿易自由化的緣故，使得國內的糧食自給率一直持續在下降；所以農委會說糧食自給率要達到40%，根本不可能。最重要的是必須確保農地和農家的維持。Q：灌排分離問題，是誰的權責？A：應屬農委會農田水利處。灌排分離問題，短期應該停止工業部門排放的廢水，長期則是要求工業不能到農地設工廠。這方面，農業藥物毒物試驗所應該要公布相關資料。Q：有沒有在WTO中受惠的國家？A：就我所知，韓國、日本都不太好，日本的稻米價格砍了四成。貿易自由化之下，進口國一定是弱勢；現在出口國一定是受惠的。Q：關於休耕政策A：休耕田若要推行轉作必須慎重，因為很容易造成轉作作物的價格崩盤。現在台灣農地休耕有22萬公頃、最多有25、26萬休耕；其中，有12萬公頃連續期休耕，這些休耕田大多都轉為非農業部門使用。休耕可以讓政府的保價收購支出下降，但同樣要支付休耕補貼費用。而且休耕的問題更多，田梗會破壞、景觀、重金屬污染。休耕地要復耕的話，會增加耕種成本。

poki

一樣發展工業,為什麼它國養得起5-6萬月薪的工人,而台灣只有2-3萬而已,政府是否應該想這樣問題後,再談工業發展!!