名家觀點》有牙齒又敢咬人的大網路

德川

我在課堂上說明互連管制的重要性時，總苦於找不到合適的實際案例；最近中華電與台固的互連爭議，正好提供了一個絕佳的案例。

在電信政策下，強制互連制度乃在確保屬於不同業者的用戶，都能無障礙的與其他用戶達成「無間隙互連」（universal connectivity）的基本目標。在網際網路世界中，無間隙互連更包含任何用戶在合理品質下與內容提供業者（網站、資料庫等）的互連。

但因電信網路的強烈「網路效應」（network effect），使得網路互連市場充滿失靈的問題。

首先，用戶與代管網站數愈多的大網路，通訊多屬「網內」，因此對購買互連服務的需求較低；反之，小網路「網外」通訊多，且多數是流向大網路的通訊需求，因此對購買互連的需求也相對較高。在需求不對稱的情形下，互連服務的價格與非價格條件（例如互連點、品質、設備共置等），成為大網路妨礙競爭的工具。

由於互連需求高的小網路通常是互連市場中的淨付費者，因此大網路業者透過不合理的互連價格與非價格條件，將可以達成經濟理論中「墊高對手成本」（raising rival’s cost）的策略。

墊高小網路成本可以產生多重的限制競爭效果。首先，小網路因平均成本增加，獲利亦下降；再者，由於小網路沒有能力訂出超過大網路的價格，因此只有想辦法吸收增加的成本，而受到雙重的不利。

又如在網際網路互連的場合，由於網頁瀏覽與資料下載的速度，是服務品質（QoS）高低的主要指標，因此在互連需求不對稱的情形下，降低與小網路互連的傳輸速度，利用「服務品質降級」（QoS Degradation）策略，也是一種可增加本身價值、阻礙競爭的手段。

基於以上的失靈問題，網路互連規則除了強制互連義務外，也需要將互連服務的價格（例如以成本計價）與品質納入管制。台灣的電信互連管理辦法要求互連費的計算，應符合成本導向及公平合理原則，便是基於此一精神。

這次中華電與台固的事件，將前述制競爭的理論發揮的淋漓盡致。

中華電網際網路互連價格「量愈多價格愈貴」的結構，一方面將產生「墊高對手成本」的效果，也必然的背離了成本導向精神。

其次，中華電在爭執高峰時採取以降低頻寬強迫對手就範的作法，直接影響到與台固用戶互連的服務品質，更是罕見的「服務品質降級」（QoS Degradation）的實例。

無論中華電是憑著直覺反應抑或依據反競爭理論操兵，在本次事件中已成功建立「我是一個有牙齒又敢咬人的大網路」的形象，這對小網路「現有」客戶可能已經產生寒蟬效應，而未來的潛在客戶也可能因此決定加入大網路。

這種對「未來發生」的反競爭效果，不是事後的處罰能夠解決的。

對此，解決之道或可分為解決「過去問題」的行為管制，與解決「未來問題」的結構管制二方面。

在行為管制上，固然現行法令並未要求主導業者的網際網路互連價格需以成本為導向，亦有觀點認為國際經驗上很少政府介入網際網路互連市場。但事實上，英國與澳洲於近年都有對網際網路互連進行過競爭調查，而因其相關市場競爭激烈，因此做成暫時無須介入的決定。

反觀台灣無論是寬頻ADSL抑或上網ISP市場，都呈現中華電一家獨大的結構，若是按照英、澳的檢視標準，恐怕也難逃事前管制的結果，更何況中華電已經出現反競爭又減損用戶權益的行為。

網際網路頻寬互連，應回歸到電信互連管理辦法的成本計價精神。中華電降低頻寬時，減損其本身用戶的服務品質，是否違反ADSL與ISP服務提供規章，似乎亦應一併檢討。在結構管制部分，則可參考英國與澳洲的經驗，強化ADSL服務與ISP市場分離的措施，要求ADSL業者必須明確告知消費者使用其他ISP業者的權利，或許才能抑制中華電將在ADSL網路層的市場力延伸到ISP市場。最後，強化如TWIX等網際網路交換中心的功能，亦是刻不容緩的工作。

依據OECD報告顯示，台灣過去引以為傲的寬頻市場，這幾年的發展落後於其他先進國家。透過網際網路互連管制，再搭配加強落實管道瓶頸設施開放等措施，或許才能使台灣的國家競爭力與用戶權益不至於輸在起跑線上！

（作者是台灣通訊學會秘書長）

【2009/04/26 經濟日報】